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社會資本視角下社區治理中的制度設計再思考(1)

作者:中國人民大學公共管理學院行政管理學系講師 程秀英、中國人民大學公共管理學系行政管理學系教授 孫柏瑛

一、引言

自從黨的十八屆三中全會提出要推進國傢治理體系和治理能力現代化以來,各級政府紛紛展開瞭治理體制創新的實踐,以實現“加快形成科學有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求。而作為國傢神經末梢的社區也在近年來經歷瞭各種治理創新的實驗,力圖逐步形成“黨委領導,政府負責,社會協同,公眾參與”的社會治理體系。無論是基層的治理實踐還是學界對治理創新的探索都存在一個共識,那就是要解決城市基層治理的問題,就必須致力於改變現行的政府職能定位和運作方式,並培育社會力量的發展,增加社會參與的幅度。

雖然關於社區治理的研究已經形成瞭一個基本共識,認為轉變社區治理機制的核心觀念應該是在社會建設基礎上形成合作治理的模式,但是對於如何建立合作治理的結構與機制,尤其是如何在合作治理中處理國傢與社會的關系卻仍是一個存在爭議的問題。在社區建設和研究中,一直就存在著是培育民主自治還是加強行政管理的張力。有的研究者認為,中國城市基層治理存在著高度的國傢主導與控制,主要的制度創新都“發動或承認於國傢部門”,基於“國傢利益”的考量,因而會制約基層自治的推進。[1]還有的研究者則認為基層國傢(街道和居委會)和社會自治力量(非政府組織)之間形成瞭一種基於資源交換的互惠關系,通過結合,國傢的基層治理能力得到瞭提升,而非政府組織也實現瞭自己的組織目標。[2]有的研究者認為目前在社區發生的是一種“政社分離的趨勢”,[3]而另一些研究者則認為在社區層面出現瞭國傢與社會之間界限的模糊,或是“粘連”,而不是分離。[4]這樣的討論雖然有助於我們從社區治理的實踐中尋找未來發展的方向,但是目前更急需的卻是探索在社區層面基層國傢與社會力量良性互動的具體機制以及制度保障,這就要求我們去追問一些具體的經驗問題,例如,哪種形式的政府社會協同會促進社區治理的績效,而哪種形式的政府社會協同會滋生腐敗?哪種類型的社會組織會促進社區的自組織,而哪種類型的社會組織會再生產出庇護關系?怎樣才能從制度上通過解決集體行動的難題從而激勵公眾的有效參與?這些具體的治理體制與機制的問題期待著更細致的研究。

目前在對社區治理的經驗探討中,關註的焦點大多集中在公共參與、社會網絡以及社會組織等方面,[5]而這些方面在社會科學研究中被概括化為“社會資本”,因此,本文將從社會資本的經典理論和研究出發,並結合我國社區治理的創新實踐闡述如何通過國傢的制度設計來動員和發展社會資本,從而實現長期而穩定的社區治理與發展。

二、理論基礎:社會資本與社區治理

社會資本在社會科學中是一個影響廣泛的概念,它的使用意味著人們日益認識到無論是經濟發展還是政治績效都必須具備社會結構基礎,否則將不會產生持久而穩定的效果。社會資本概念從產生之初就和社區概念緊密相連,1916年社區改革者哈尼范在對鄉村學校社區中心成功原因的解釋中首次使用瞭社會資本概念,[6]但是直到20世紀80年代,它才真正成為一個具有廣泛解釋意義的社會科學概念。佈迪厄在1983年對於資本形式的總結中,從學理上第一次系統闡述瞭社會資本作為關系網絡的特性及其影響。[7]科爾曼則從理性選擇理論出發,從個人行動與社會結構的關系角度闡述瞭社會資本的影響機制。[8]在這些理論探討的基礎之上,研究者們進行瞭大量的經驗研究,證明社會資本的影響遍及政治、經濟、社會福利等各個方面。

真正使得社會資本的思想進入政治與行政研究領域的是普特南對現代意大利公民傳統的追蹤研究。在《使民主運轉起來》一書中,普特南給出瞭對社會資本的經典定義,並指出瞭社會資本和地方治理績效之間的緊密聯系。社會資本在此書中被定義為“社會組織的特征,諸如信任、規范以及網絡,它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。此後“公共參與的網絡”,“普遍互惠的規范”和“社會信任的關系”成為瞭人們測量社會資本的重要維度。更重要的是,普特南通過比較研究指出意大利地區政府的治理績效是和地方社區的社會資本存量相關的,而社會資本的存量又和社會中水平網絡的密度與活躍程度直接相關。因此有著悠久的公眾參與歷史與傳統的北部意大利治理良好,而缺乏社會資本的南部則陷入低參與低績效的惡性循環。[9]

如果社會資本能夠促進治理績效和經濟發展,那麼一個重要的問題就是“社會資本能夠在存量較低的地方被構建與增加嗎?”在普特南的研究中沒有明確回答這個問題,但是從他對歷史路徑依賴的強調中可以看出,他認為社會資本的積累是一個漫長的自我復制與強化過程,如果社會資本的存量低,政府很難有所作為。這一觀點遭到瞭很多批評,人們認為這種自下而上的視角完全把國傢處理為外在於社區的力量,忽視瞭政治結構和制度在型塑人們集體行動和結社行為的環境,從而創造社會資本上所起到的重要作用。事實上,政治制度在幫助維持公眾參與的活躍甚至刺激其增長上影響重大,這一點在對社會資本的制度主義視角中得到瞭集中體現。

在制度主義的視角下,社會資本成為瞭一個中介變量,它被公共和私有制度所型塑,但是它對發展結果有重要影響。這使得對社會資本的“投資”成為一個具有爭議和沖突的政治過程,其中國傢的角色非常關鍵,而非邊緣。強調社區治理中的制度設計,並不是認為政治體系決定市民社會,而是說國傢與社會彼此滲透,而一個改革型的活躍國傢在構建社會資本上至少和社會一樣重要。西方學界,尤其是政治與行政管理學界從制度主義的角度出發,對於發展型國傢在地方治理中以培育社會資本為目標的制度設計提出瞭三個分析維度:第一個是“正式的制度結構”,亦即治理結構,反映在地方政府去集權化程度,公共行政的整合程度等方面;第二個是“這些制度被施行的非正式方法”,亦即對社會組織的文化與態度;第三個是對公共性參與互動的組織與激發。這三個維度事實上和中國當前的社區研究的重點不謀而合,因此也將成為我們對於社會資本視角下中國社區治理的制度設計框架。

三、中國實踐:政社合作、社會組織、公共參與

將社會資本引入城市社區治理研究的嘗試在國內還比較薄弱,大部分的研究都是指出社會資本作為自變量如何影響城市社區的治理效應,並研究作為社會資本組成部分的信任以及規范如何影響社會參與。雖然有的研究認識到社會資本既是社會治理的基礎也是社區治理的資源,[10]但是還沒有具體的經驗研究聚焦於社區社會資本的創造與動員機制,尤其是關註基層政府如何通過治理結構與機制的創新來培育社會資本。下文將從國傢社會協同機制、社會組織的網絡關系和公共參與形式三個方面結合我國社區治理的實踐來探討制度設計對於基層激活、創造社會資本的重要性與可行路徑。

(一)從社會資本的可建構性看國傢社會協同

從社會資本角度探討政社合作的研究並不多見,發展社會學傢埃文斯(PeterEvens)在這方面做出瞭巨大貢獻,他於1996年在《政府行動、社會資本和發展:協同證據的回顧》中所提出的國傢社會協同概念(state-societysynergy)對於今天中國社區治理過程中的政府職能定位以及在社區層面如何建立合作治理都具有啟發意義。[11]

和社會學界普遍假設在政府卷入和私域合作之間存在零和關系不同,埃文斯認為存在國傢社會協同的可能性,積極的政府和動員起來的社區能夠加強彼此的發展努力。雖然這個觀點在今天看來並不新鮮,但是和對協同治理的泛泛而論有所不同,埃文斯提出瞭國傢社會協同關系的具體分析性概念,即國傢與社會之間的“互補與嵌入”(complementarityandembeddedness),並在此基礎上指出瞭建構以社會資本為基礎的國傢社會協同的具體路徑。所謂互補就是在公私制度之間應該有完全不同特性基礎之上的明確的勞動分工,政府適合提供特定的集體物品,而私人行動者則可以更有效率地提供另一些產品。埃文斯的創見更在於他對政府與社會之間嵌入性關系的分析上。在他看來,嵌入就是連接公民與公共官員的跨越公私界限的紐帶關系,也就是社會資本,而當社會資本連同公共產品與服務一起成為公私合作的產物時,國傢與社會之間的互補也獲得瞭一個新的維度。如果在公共服務提供過程中公共部門官員和私營部門、第三部門以及社區民眾之間進行日常互動,並建立起規范與忠誠,那麼就會形成以社會資本為基礎的國傢與社會協同。但是並非是隻要有互動就可以稱得上是建立瞭國傢社會的協同,它的建構具有限制條件。在埃文斯看來,這種限制不在於市民社會中社會資本的存量,而在於將微觀的社會資本“升級”的困難,隻有通過國傢社會協同將社會紐帶從狹隘忠誠的引擎轉變為更具有包容性的組織形式的載體,才能產生一定規模的具有政治與經濟有效性的團結紐帶和社會行動。要達到在社區層面對社會資本的升級,必須依賴穩健而復雜的公共制度。關於怎樣的基層政府結構更有利於社區資本的建構,並使之服務於社區發展的目標,學界意見並不統一。有的學者認為團結而整合的韋伯式官僚制度是最好的選擇,因為它可以保證國傢的嵌入性不會退化為對利益集團的庇護主義,尤其是很多研究指出在發展中國傢容易出現官企結盟,因而出現“代理人劫持”問題。但是也有的研究認為在社區出現的是國傢官員和弱勢群體的聯結以及普通公民的動員,因此在社區層面進行公共制度的建設,要聚焦於去集權化的重要性,以及打開官僚層級以吸納自下而上的投入。

[責任編輯:秦超] 1 2 3 下一頁 尾頁

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